我國工程總承包起源于1984年，國務院頒布了《國務院關于改革建筑業和基本建設管理體制若干問題的暫行規定》，明確建立工程總承包公司，專門組織工業交通等生產性建設項目，從1984年到2003年，國務院、國家計 委、建設部、財政部、中國人民建設銀行、國家物資局陸續出臺相關文件規范和倡導工程總承包的發展，2003年到2016年工程總承包逐步在工業領域探索和發展，民用建筑領域較少采用工程總承包模式進行建設，2016年隨著住建部發布《住房城鄉建設部關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》：“深化建設項目組織實施方式改革，推廣工程總承包制，提升工程建設質量和效益，大力推進工程總承包，有利于提升項目可行性研究和初步設計深度，實現設計、采購、施工等各階段工作的深度融合，提高工程建設水平”的提出，工程總承包逐步在房屋建筑和市政領域全面展開，工程總承包進入了一個快速發展期，工程總承包發展歷程詳下表：

據有關資料統計，目前我國工程總承包產值占建筑業產值的10%左右，隨著房屋建筑與市政工程領域工程總承包業務的全面推廣，工程總承包業務產值比例不斷擴大。

但是，目前我國工程總承包業務在實施過程中工程總承包模式的不合理利用、發包人要求不明確、工程范圍不明確等一系列問題，本文擬通過對工程總承包工程實踐過程中的典型問題深度剖析，提出適應于工程總承包的以投資控制為主線的全過程工程咨詢體系與全過程工程咨詢管控重點，以期為工程總承包的健康、持續發展奠定基礎。

工程總承包工程實踐典型問題概括來說就是，三個不合理，兩個不明確，一個不匹配，即工程總承包模式的不合理，發承包階段的不合理，咨詢單位能力結構不合理，招標發包人要求不明確，工程范圍不明確，合同計價模式不匹配，具體情況如下：

2.1 工程總承包模式的不合理

EPC工程總承包模式適用于建設規模、建設標準、功能需求明確的項目，EPC工程總承包區別于施工總承包最大的一個特點就是EPC工程總承包應在項目前期充分研究項目建設規模、建設標準、功能需求，并以此為基礎合理確定工程總承包合同總價，但是，在EPC工程總承包實踐過程中往往從工期角度對采用新技術、新工藝，建設規模、建設標準、功能需求不明確的項目實施EPC工程總承包模式，從而為工程總承包的實施帶來投資控制和項目管理風險，對項目的順利實施形成障礙。

2.2 發承包階段的不合理

EPC工程總承包在可研未批復、方案未確定或可研已批復但勘察資料不明的情況下進行招標，由于方案的不穩定，投資的不確定，勘察的不明確，可能給EPC工程總承包帶來風險，從而失去EPC工程總承包的初衷和意義。

以某辦公樓項目為例，該項目采用工程總承包模式進行建設，招標階段為可行性研究批復后，合同計價模式為總價模式，工程總承包范圍包括勘察、設計、施工，合同約定地質風險由承包人承擔，在該項目實施過程中，承包人發現本項目地質情況很差，其樁基長度遠超過其投標時根據周邊地塊地質情況考慮的樁基長度，樁基超深導致樁基單方造價由100元/平米增加到200元/平米，其樁基超深增加費用遠超過承包人承受范圍，導致該項目由于樁基超深原因甲乙雙方圍繞項目產生爭議而影響項目的順利實施。

2.3 咨詢單位咨詢能力結構不合理

EPC工程總承包建設模式下，工程建設主體由傳統施工總承包模式下的五方責任主體（建設單位、勘察單位、設計單位、監理單位、施工單位）轉變為三方責任主體（建設單位、全過程工程咨詢單位、工程總承包單位），工程總承包模式下的三方責任主體中的全過程工程咨詢單位承載在項目建設的設計咨詢、招標咨詢、造價咨詢、工程監理、項目管理的全方位咨詢服務工作，但是在目前工程總承包項目實踐過程中，很多工程總承包項目的全過程工程咨詢單位只是設計、造價、招標、監理、項目管理中兩個或以上的簡單組合，但是，工程總承包項目的全過程工程咨詢單位應具備設計咨詢、招標咨詢、造價咨詢、工程監理、項目管理的全方位咨詢服務能力，全過程工程咨詢單位服務能力結構的不完整，特別是設計咨詢能力的缺失，是無法為工程總承包項目的實施提供有效的服務的。

2.4 招標發包人要求不明確

從上表可以看出，目前市場上的工程總承包發包人要求集中在項目概況、設計任務書、施工界面、現場管理要求、材料設備參考品牌中的兩項或幾項的組合，很明顯這與工程總承包對于發包人要求的內容差異很大，由于發包人要求的缺失可能給工程總承包項目的實施帶來項目管理風險、審計風險和法律風險，某項目為采用總價計價模式的工程總承包項目，由于發包人要求不明確，在審計時審計認為無法判斷合同總價與實際實施工程價值的符合性， 要求按照竣工圖紙和現行定額進行計算，這種要求雖然既不合理，也不合法，但是從審計角度來看，發包人要求的明確隱藏在國有資產流失的風險。

2.5 工程范圍的不明確

施工總承包模式和工程總承包模式下工程范圍的表達方式是不同的，具體詳下表：

從上圖可以看出，施工總承包模式下工程范圍由文字描述、工程量清單、施工設計圖紙共同構成，而在工程總承包模式下工程范圍則由文字描述、方案設計圖紙或初步設計圖紙構成，由于方案設計圖紙、初步設計圖紙設計深度不夠、技術參數不明確，需要通過文字描述或其他方式來對工程范圍進行深度表達，但是在工程實踐中，往往由于工程范圍的不明確帶來造價界面的爭議。

2.6 合同計價模式不匹配

根據對某大型工程總承包企業在建工程總承包項目計價模式的調研，其計價形式詳下表： 

從上表可以看出，該企業在建工程總承包項目11個，其中采用模擬清單計價的項目2個，采用定額費率下浮的 8個，采用總價形式計價的1個，模擬清單與定額費率下浮計價模式的占比達到90.9%，由此可以看出，目前市場上很多工程總承包計價形式與工程總承包的核心思想是錯位的，根據有關數據統計，由于計價形式錯位導致工程總承包結算價格超合同價格情況非常普遍，有的超投資比例達到100%，因此，工程總承包計價模式的錯位所帶來的問題和風險是非常大的。

本文剖析的工程總承包實踐過程中的典型問題“三個不合理，兩個不明確，一個不匹配”，根本原因在于建設單位、咨詢單位均未充分認識到工程總承包與施工總承包的核心差異，只是按傳統的施工總承包管理方式對工程總承包進行管理，從而產生了一系列的問題，這些問題反過來制約了工程總承包的健康發展，工程總承包與施工總承包差異情況詳下表：

由上述工程總承包與施工總承包的差異可見，工程總承包由于前期資料深度的制約，對咨詢單位的能力提出了更高的要求，主要體現在建筑策劃、合約規劃、合同策劃、造價管理、設計管理、招標咨詢、項目管理的全方位咨詢服務能力，傳統的單一服務模式已經不能滿足工程總承包發展的需求。

住建部、國家發改委發布的《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》也明確提出：全過程工程咨詢服務企業利用自身在管理、技術、法律等方面的專業知識，接受業主的委托，通過對總承包商的監督、管理和咨詢服務，將對項目的順利進行提供保障，有利于工程總承包市場的健康發展。

本文通過對工程總承包實踐中典型問題的分析，并結合工程總承包模式與施工總承包模式的差異分析，提出適應于工程總承包的全過程工程咨詢工作思路，工作內容與工作重點。

因此，全過程工程咨詢與工程總承包是工程建設組織模式改革的一體兩翼，傳統建設模式下的五方責任主體轉變為三方責任主體，全過程工程咨詢單位承擔工程總承包項目的設計咨詢、招標咨詢、造價咨詢、工程監理、項目管理的全方位咨詢服務工作，而以投資控制為主線的全過程工程咨詢，通過貫穿工程總承包全過程的設計咨詢、招標咨詢、造價咨詢、工程監理、項目管理，實現技術與經濟的深度融合，為工程總承包項目的順利推進提供技術保障、組織保障、能力結構保障，因此，全過程工程咨詢是工程咨詢承包高質量發展的重要保障。

4.1 全過程工程咨詢總體思路

本文探索的以投資控制為主線的全過程工程咨詢在工程總承包中的應用，主要是基于工程總承包實踐過程中存在的三個不合理，兩個不明確，一個不匹配等典型問題，以問題為導向，以發展為目標，深度探索適應工程總承包特點的以投資控制為主線的全過程工程咨詢。

以投資控制為主線的全過程工程咨詢是基于工程總承包特點，建立以投資控制為主線，以項目管理為抓手，以專業技術為支撐的全過程工程咨詢總體思路，全過程工程咨詢服務內容覆蓋建筑策劃、合約規劃、合同策劃、造價管理、設計管理、招標咨詢、項目管理的全方位咨詢服務。

4.2 全過程工程咨詢主要工作

工程總承包項目的全過程工程咨詢工作主要是以工程總承包特點為基礎，以咨詢總控為引領進行工程總承包項目全過程工程咨詢，圍繞三個管理展開全過程工程咨詢工作，即：以項目清單為載體實行合約一體化管理，以經濟分析為主線實行動態投資管理，以項目功能需求為中心進行項目交付與結算管理。

全過程工程咨詢工作主要包括項目總控、經濟分析、進度分析、發包人要求編制、招標合約規劃、項目清單及最高限價或標底編制、招標咨詢、合同價款分解、設計文件符合性審核、進度支付審核、合同價款調整審核、造價動態管理、材料設備詢價、交付工程審查、結算審核等工作構成，具體詳下表：

4.3 全過程工程咨詢重點

4.3.1加強合約策劃，合理降低履約風險

工程總承包全過程工程咨詢需要根據工程總承包特點進行相應策劃，合理降低工程總承包工程實施過程中的履約風險，包括合理確定發承包階段、合理確定招標范圍與投標人資格條件、合理確定工程范圍、合理設置風險分擔機制、合理確定發包人要求。

（1）合理確定發承包階段

2016年住建部《關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》指出，“建設單位可以根據項目特點，在可行性研究、方案設計或者初步設計完成后，按照確定的建設規模、建設標準、投資限額、工程質量和進度要求等進行工程總承包項目發包”，從2016年到2021年，工程總承包市場經歷了可研后、方案設計后、初步設計后發包的各種工程總承包項目，但是由于可研后、方案設計后發包的工程總承包存在勘察資料深度不夠、發包人要求不明確等問題而引起交付標準、結算價款等爭議問題，因此，適應我國國情的工程總承包發包建議在初步設計后進行發包，《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》也明確提出：“政府投資項目原則上在初步設計審批完成后進行工程總承包項目發包”。

（2）合理設置風險分擔機制

《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》第六條、第七條、第十五條、第十六條都從不同角度對工程總承包的風險進行了合理分配，工程總承包項目中，建設單位和工程總承包單位應當加強風險管理，合理分擔風險，主要工程材料、設備、人工價格波動，國家法律法規政策變化，不可預見的地質條件，不可抗力以及建設單位要求發生變化所產生的風險應在合同中結合工程總承包項目特點進行合理分配。

（3）合理確定發包人要求

發包人要求是工程總承包項目的核心載體，是發包人對于工程需求的具體反映，發包人要求的不明確、不完整、不準確都可能導致工程總承包項目交付風險、投資風險、質量風險、進度風險，因此，全過程工程咨詢單位應充分利用自身專業技術優勢，將發包人從非專業角度描述的產品需求轉化為專業的發包人要求，并從專業技術角度按照《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》發包人要求所包含的項目目標、范圍、設計和其他技術標準，包括對項目的內容、范圍、規模、標準、功能、質量、安全、節約能源、生態環境保護、工期、驗收等方面進行系統的策劃、整理、分析，形成與工程總承包特點相適應的《發包人要求》，以確保發包人要求真正、全面反映發包人對項目建設的需求，并確保工程總承包項目的順利實施。

4.3.2 建立EPC計量計價體系，有效控制工程造價

（1）建立合理計量計價體系

根據《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》：“建設單位和工程總承包單位可以在合同中約定工程總承包計量規則和計價方法。依法必須進行招標的項目，合同價格應當在充分競爭的基礎上合理確定”，從2015年房屋建筑與市政工程領域開始推行工程總承包，工程總承包計量計價一直 是工程總承包的痛點和難點，工程總承包計量計價方式的錯位給工程總承包帶來了一系列的風險，因此，全過程工程咨詢單位可以結合專業技術能力，  參考《房屋建筑與市政工程工程總承包計量計價規范》（征求意見稿），以總價合同為基礎，以建設單位功能需求為單元，建立基于總價合同的擴大分項工程項目清單體系。具體如下：

1）工程總承包計量規范（房屋建筑工程）總體框架結構

2）工程總承包計量規范（房屋建筑工程）清單示意

（2）合理設置合同價款調整方式

全過程工程咨詢在合同策劃時，應合理設置合同價款調整方式，合同價款調整方式應充分結合工程總承包特點，從發包人要求角度進行合同價款調整進行約定，主要包括以下三個方面：

1）法律變化：因國家的法律、法規、規章和標準發生變化引起工程造價變化的，應調整合同價款

2）工程變更：因發包人要求變更，涉及建設規模、建設標準、功能需求等方面的變更，應調整合同價款

3）物價波動：因人工、材料價格波動超出合同約定的范圍，影響合同價格時，應采用價格指數法調整合同價款

（3）重構結算方式，適應工程總承包發展方向

全過程工程咨詢單位在進行工程總承包結算方式策劃時，應注意結合工程總承包特點，以工程總承包項目交付標準作為結算依據，而不是像傳統的施工總承包方式以竣工圖作為結算依據，《房屋建筑與市政工程工程總承 包計量計價規范》（征求意見稿）明確指出：“竣工結算價為扣除暫列費用后的簽約合同價加（減）合同價款調整和索賠。”，同時，全過程工程咨詢單位在進行總承包工程結算審核時，區別于施工總承包，工程總承包結算審核應關注以下內容：

總價范圍內內容工作內容是否按發包人要求完成。

品牌標準審核，包括對招標文件要求品牌、材料報審品牌、現場實施品牌進行對比分析，技術標準審核，包括對招標文件要求技術標準、設計文件標準、材料報審標準、現場實施標準對比分析。

發包人要求變更、簽證、索賠審核。

工程總承包和全過程工程咨詢是我國建筑業轉型升級的一體兩翼，相輔相成、相互促進，沒有全過程工程咨詢，工程總承包就沒有靈魂，沒有工程總承包，全過程工程咨詢就沒有依托，本文通過對工程總承包工程實踐中典型問題的分析，并結合工程總承包與施工總承包的差異分析，提出與工程總承包特點相適應的以投資控制為主線的全過程工程咨詢，覆蓋建筑策劃、合約規劃、合同策劃、造價管理、設計管理、招標咨詢、項目管理的全方位咨詢服務能力的全過程工程咨詢服務模式，作者相信，以投資控制為主線全過程工程咨詢在工程總承包工程中的應用將有效地解決工程總承包工程存在的問題，促進工程總承包的健康、持續發展。